陕建函〔2019〕1397号
各市人民政府，杨凌示范区管委会
为贯彻落实党的十九大关于历史文化遗产保护和习近平总书记关于历史文化保护工作系列重要指示精神，按照省委省政府工作部署，2019年5月至7月，我厅会同省文物局组织相关专家，对全省历史文化名城名镇名村保护工作进行了调研评估。现将有关情况通报如下：
一、工作成效
（一）历史文化名城名镇名村得到有效保护。长期以来，各地高度重视历史文化名城名镇名村保护工作，大批具有历史文化价值的城镇村被抢救和保存下来。目前，我省拥有国家历史文化名城6座，中国历史文化名镇7座，中国历史文化名村3座，省级历史文化名城11座，省级历史文化名镇13座，省级历史文化名村11座，省级历史文化街区3条，还有6个国家历史文化名城内10余条历史文化街区正在申报命名。全省各地都在积极保护和申报历史文化遗产，极大推进了历史文化名城名镇名村街区的保护工作。
（二）历史文化名城保护规划编制不断加快。历史文化名城、名镇、名村都在积极编制完善保护规划及具有历史文化保护内容的相关规划。西安市、汉中市、延安市、咸阳市、榆林市、韩城市等6个国家历史文化名城正在积极修编规划期限至2035年的保护规划。省级历史文化名城保护规划正在审编中，城固县、神木市等县（市）已完成保护规划编制工作，走在全省前列。
（三）历史文化名城保护机制逐步完善。各地根据《历史文化名城名镇名村保护条例》等相关法律法规和规章制度，积极制定地方性历史文化名城名镇名村保护法规和规章制度。西安市出台了《西安市历史文化名城保护条例》等规章制度，韩城市、榆林市制定了历史文化名城管理办法、历史文化街区保护管理办法、历史建筑申报管理办法等地方性法规和文件。部分地市还成立了专门的管理机构，西安市、汉中市、榆林市、韩城市成立了名城处（办）、古城办、名城保护委员会等管理机构，有效加强了历史文化名城综合协调力度，提高了政府统筹历史文化名城保护利用的能力和效率。
（四）创新保护利用形成丰富的借鉴经验。近年来，各地在历史文化名城名镇名村保护利用方面，形成了很多可学习、可借鉴、可推广的经验。城固县采用整体保护老城，有序开发新城，形成“老城和新城协调共生”的做法，形成了很好的协调保护与发展融合的关系；旬阳县蜀河镇完整保留历史文化街区格局，深入发掘历史文化价值，对历史建筑、古树名木等进行严格保护、挂牌、登记、建档、展示，有力促进了当地旅游业的发展，走在全省前列；蒲城县将50年代的电影院在保持原貌的前提下开发为电影博物馆，赋予了历史建筑新内涵，增添了历史文化遗产新特色。
二、存在主要问题
（一）专项保护规划修编亟待提升。各地保护规划编制工作相对滞后，按照中省相关要求，各地要在今年上半年完成规划期限至2035年的历史文化名城名镇名村保护规划编制工作。目前，只有个别城市基本完成了编制工作，大部分历史文化名城名镇名村未完成保护规划编制及报审工作；部分保护规划承编单位不具备编制资格；部分保护规划没有按照相关编制规范进行编制；大部分保护规划编制内容缺项漏项严重，千篇一律较多，亟待从高度控制、整体风貌、街区保护等方面予以提升。
（二）保护措施仍然存在较多问题。一是大拆大建造成建设性破坏。该情况在历史街区较为突出，街区中的民居老宅拆除后被大量现代建筑或仿古建筑所取代。二是历史欠账多、长期投入不足。一些历史文化街区重前期申报、轻后期维护，部分巷道及沿街古建筑破损严重，许多民居老宅因年久失修成为危房，威胁原住群众居住安全。此外，街区内民居老宅院落与现代建筑互相穿插，严重破坏了传统格局风貌。三是造假古董破坏真实历史信息。有的历史街区在缺乏历史档案的情况下，对沿街不同年代的建筑，统一采用了一个年代或一个历史时期的建筑风格，建设假古街，造仿古楼，造成历史建筑被毁。四是缺乏整体保护意识和手段。部分名城名镇名村只重视单体建筑保护，忽略对建筑周边环境保护，造成历史文化遗产成了“盆景”；有的只重视核心区保护，忽略整体格局、风貌保护；有的只重视对重要遗存的保护，忽略一般价值建筑、构筑物的保留利用。
（三）保护利用展示存在一些误区。一是存在重物质轻人文倾向。部分名村为开发旅游业搬空原住民，在展示利用工作中没有充分尊重群众意愿，未能充分调动群众参与历史文化名城名镇名村保护利用的积极性，致使原有的人文环境不复存在。二是利用不足与过度利用并存。一些地方大量历史遗存尚未得到很好利用，有些长期闲置，已经开展利用的也多以简单展示功能为主；部分地方在利用过程中，存在过度商业化倾向，脱离了原有文化价值。三是缺乏展示历史文化信息的有效手段。我省历史文化名城名镇名村普遍缺乏关联历史信息、讲述历史故事的能力，群众难以在日常生活中感知地方文化底蕴和历史记忆。
（四）思想认识有待全面提高。一些名城名镇名村对加强历史文化保护工作的重要意义认识不足，责任感和使命感不强，没有充分认识到习近平总书记关于“保护文化遗产，保持民族文化的传承，是各级党委、政府义不容辞的历史责任”“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”等重要指示精神。有的名城名镇名村没有站在文化自信高度认识历史文化遗产保护工作，没有充分认识遗产的文化价值和不可再生性，导致大拆大建、急功近利的情况时有发生。
（五）监督保障机制需要进一步健全。一是监督管理有待加强。部分地方未编制保护规划，以各类其他规划代替法定专项保护规划；有的地方虽然编制了保护规划，但保护规划的刚性约束作用发挥不够；一些地方对违法行为的监督问责力度不够，破坏性建设行为屡禁不止。二是实施保障力度不够。部分地方保护专业技术力量薄弱，管理机构缺乏专业型管理人员；有的地方存在保护利用主体不明确、部门联动不顺畅、管理制度不配套、资金投入可持续性差等问题；有的地方投入了一些保护资金，但由于投入经费有限，不能满足保护工作的实际需要，导致大批历史文化遗产遭到破坏。
三、下一步工作要求
（一）加强学习提高认识，探索多元化保护路径。认真组织学习党的十九大关于历史文化遗产保护精神，以及习近平总书记关于历史文化保护工作的系列重要讲话和指示批示精神，把精髓实质吃透、吃准，牢牢掌握。要组织开展历史文化保护专题学习和培训，提高领导干部业务知识水平，提高保护能力和保护意识，加强保护力度。在历史文化名镇名村要增设驻镇村专业人员，经常性对基层街道、镇、社区、村管理人员进行业务培训，加强典型案例和成功经验交流学习，广泛听取公众的意见和建议，提高公众对历史文化保护工作的参与度。加强历史文化遗产活化利用和文化精髓继承研究，采取因地制宜、凝聚多方力量、加强统筹协调等手段，积极探索多元化保护路径，破解制约保护的难点问题，赋予历史文化遗产新的生命力，进一步加强历史文化名城名镇名村保护工作。
（二）强化政府主导地位，凝聚社会力量加大保护力度。历史文化遗产，是延续历史文脉，保护中华文化基因的重要载体，一旦损毁，不可再生，各地要强化政府主导，加强组织领导，提高政治站位，密切部门协作，主动担当，切实增强责任感和使命感，积极作为。要凝聚社会力量，发挥公众所长，形成共同发掘、共同保护、共同建设、共同维护、共同享有的共识，大力保护历史文化遗产，弘扬三秦文化。
（三）完善投融资机制，加大保护资金投入力度。各地要加大资金投入，按照政府主导、市场化运作、多渠道筹措资金等方式，积极争取中省财政专项扶持资金，完善投融资机制，制定优惠政策和管理办法，鼓励产权人对自有历史建筑进行修缮保护，建立以奖代补机制，对保护工作好的进行资金奖励，引导社会各界以多种投资方式参与历史文化遗产保护。要注重发挥历史文化遗产旅游价值，以保护吸引旅游，以旅游促进保护，形成历史文化遗产保护持续稳定的资金投入。
（四）发挥规划引领作用，严格保护实施审批程序。科学评估历史文化名城、名镇、名村保护现状，注重衔接上位规划与其他相关专业规划相协调，增强保护规划编制的合法性、科学性、专业性、可操作性，实实在在做到规划引领整体布局，科学适度的进行保护。各地要尽快完成规划期至2035年的历史文化名城名镇名村保护专项规划编制工作。要有序开展历史城区、历史文化街区划定、历史建筑确定及后续挂牌、测绘、建档工作，推动历史城区复兴、历史文化街区保护和历史建筑修缮工作。要按照《历史文化名城名镇名村保护条例》等相关法律法规，规范保护审批程序，切实做到审批有尺度，保护有力度，禁止破坏传统格局和历史风貌及空间尺度等现象。
（五）因地制宜灵活运用，建立健全遗产保护制度。各地要结合保护现状，因地制宜，建立健全历史文化名城名镇名村保护的地方性法规、规章和规范性文件，做到一城一策，一街一规，形成切实可行的历史文化名城、名镇、名村保护工作制度。要加快制定“一年一体检、五年一评估”的体检评估措施，制定地方性量化评价指标，形成动态监管机制，切实做到灵活运用，不照搬照抄，不死搬硬套。
陕西省住房和城乡建设厅
陕西省文物局
2019年10月17日
