编者：本文源引自陕西省建设工程造价协会微信公众号。作者彭吉新，系陕西省建设工程造价协会原理事长，特邀专家。

当前，全国各级党政、各部门、各行业正在根据党中央关于《“十五五”国民经济与社会发展规划》编制工作的基本精神，组织研究、制定“十五五”发展规划。陕西省建设工程造价协会在总结“十四五”期间发展状况的基础上，提出了《陕西省建设工程造价行业“十五五”发展规划（草案）》。该“草案”明确提出，在“十五五”期间，要以“一改、两转、三推进”（一改，指全深化工程造价管理体制与工程造价形成机制改革；两转，指全过程工程咨询转型与数字化转型；三推进，指推进法治造价、合约造价、数字造价建设）为战略目标与战略路径，奋力开拓工程造价行业高质量发展的新局面。笔者欲就推进“三个造价建设”，谈谈个人的一些思考，供各位同行参考。

一、关于大力推进“三个造价建设”的必然性

大力推进“三个造价建设”，是陕价协在“十五五”规划中提出的规划期内所要实现的战略目标(一改两转三推进）的核心，既反映了造价行业实现高质量发展的必然要求，也是实现行业高质量发展的必然路径。大家知道，市场经济就其本质来讲，就是法治经济与合约经济。作为我国经济发展体系中的“三驾马车（投资、出口、消费）”之一的投资活动，工程造价则具有举足轻重的基础性作用。我们讲，要大力推进“三个造价建设”，首先就必须讲清楚“三个造价建设”的概念及其相互间的关系。

所谓法治造价，是法治经济的重要组成内容，是法治经济在固定资产投资领域的基本载体，指国家、行业、地方通过制定、实施法律法规，调整各类工程计价主体间的经济关系，规范工程计价主体的计价行为，保障工程计价活动有序开展的一种制度形态与活动模式。其核心要素在于：构建工程造价全面市场化的法治体系，保障各类计价主体的自由平等与民商事合约权利，健全法律与工程造价的互动机制，并依托信用机制，形成法律与道德的双重约束，实现行业的高质量发展。

所谓合约造价，也可称为契约造价、合同造价，指各类工程建设项目在实施阶段，计价主体通过合同或者协议约定的工程计价依据、计价方法以及计价成果提交要求等，完成相应的计价活动并提交计价成果的一种工程计价模式。其核心要素在于：依法签约，合同至上，有约从约，合作双赢。合约造价，是全面深化工程造价管理体制及价格形成机制改革的必然选择。党的二十届三中全会通过的《关于全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次明确：“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，并强调指出，要“完善主要由市场供求关系决定要素价格形成机制，防止政府对价格形成的不当干预”。

所谓数字造价，是实现法治造价、合约造价的数字技术保障，指工程造价的计价活动以BIM、云计算、大数据、人工智能等数字技术为核心，通过集成人员、流程、数据、与业务系统，构建数字化的业务平台生态圈，驱动全过程、全要素、全参与方的业务升级，以实现合理确定并有效控制工程投资的目标。其核心要素在于：通过数字赋能，聚焦工程造价的精细化管理、个性化计价与差异化的定价，实现“传统工程造价”向“全生命周期项目价值管理为本”的转变。

推进“三个造价建设”是一个有机的统一整体，相互依存、彼此促进，共同构建起“十五五”期间造价行业“以法治提供市场环境的保障、以合约体现工程计价的成果、以数字赋能作为工程计价的技术支撑”的发展蓝图。

二、关于大力推进“三个造价建设”的着力点

推进“三个造价建设”，是“十五五”期间造价行业的战略目标与战略举措，就必须举全行业之力，找准工作的着力点，一步一个脚印，踏踏实实地抓好落实。

第一、关于推进“法治造价”建设的着力点：我国工程造价行业长期以来一直处于“综合性专门法律法规缺位、相关性法律法规缺乏协调与有机衔接、专业性部门规章的法律约束力偏低”的状况。这里所言“综合性专门法律法规缺位”，是指国家层面既没有《工程造价法》，也没有《工程造价条例》；这里所言“相关性法律法规缺乏协调与有机衔接”，是指实际工作中在“综合性专门法律法规缺位”的情况下，长期依赖“相关性法律法规”来解决法律问题，而这些法律法规的调整对象并非直接调整工程造价，而相关条款是涉及工程造价，就难免出现相互之间不衔接、不协调的地方；这里所言“专业性部门规章的法律约束力偏低”，是指国家住建部门虽然先后出台了一些针对工程造价的专业性部门规章，但在法律体系中属于第三层次，法律约束力有限。因此，推进“法制造价建设”不仅是“十五五”期间造价行业工作的重中之重，而且任重道远。首先应当抓住实施全国人大常委会2025年9月通过的《中华人民共和国法治宣传教育法》为契机，进一步提升全行业的法治素养和法治化水平。要通过法制宣传教育，形成全行业自觉尊法、学法、守法、用法的良好氛围，提高维护自身合法权益、防范法律风险的能力，夯实“法制造价”的法律意识。行业协会可将法治宣传教育与协助政府主管部门进行执法检查或者行业协会自主进行法治自律检查相结合，力求做到事半功倍、一举两得。其次是积极反映行业诉求，促进工程造价的立法。在国家层面，促进《工程造价法》或者《工程造价条例》早日进入立法程序。在地方层面，应积极做好工作，尽早将省政府规章《陕西省建设工程造价管理办法》修订并升格为《陕西省建设工程造价管理条例》，以提高其法律约束力。第三是认真学习好、应用好以《民法典》为重点的现行相关法律法规，为“法制造价”保驾护航。推进“法制造价建设”，应当从学习好、应用好现行的法律法规做起，这是推进“法制造价建设”的基础。现行相关法律法规主要：《民法典》、《建筑法》、《招标投标法》、《审计法》、《预算法》、《政府投资条例》以及地方所制定的地方法规或者地方政府规章。学习、应用好现行法律法规应当以《民法典》“合同编”为重点，这是“法制造价建设”直接为“合约造价”保驾护航的法律基础与法律武器。第四是应用好全国人大常委会法制工作委员会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函【2017】22号）的明确规定，坚持“依法签约、合同至上、有约从约”的契约精神。该“复函”，虽然是针对一些地方立法对于工程造价不当规定的答复，但对于推进“合约造价建设”十分重要。之所以说十分重要，这是最高立法机关为促进“法治造价”与“合约造价”有机融合起来，为“合约造价”的保驾护航，以期维护不同计价主体的合法权益。“复函”直接针对的是“政府投资建设项目”，但其核心要义对于所有建设项目、都具有普遍的适用意义。

第二、关于推进“合约造价”的着力点：“合约造价”，就一定意义上讲，是推进“三个造价建设”的核心。“合约造价”，是全面深化工程造价管理体制与价格形成机制改革的终极成果的具体体现。对于“合约造价”的认知、认可、施行的状况，是检验一个地方、一个行业全面深化改革的试金石。推进“合约造价建设”，可从以下几个方面入手：首先是充分认识住建部将《建设工程工程量清单计价标准》定位为“推荐性标准”的重大意义，增强推进“合约造价建设”自觉意识。大家知道，推行工程量清单计价，是我国工程造价的计价模式与计价方法，从计划经济体制下的“定额计价”向市场经济体制下价格形成机制的一次根本性转变。但这种根本性转变在具体工作上采取了循序渐进，逐步到位的方式。自2003年以来住建部先后制定发布了三版《建设工程工程量清单计价规范》，均为国家“强制性标准”，但其强制力度呈不断减弱的趋势，以致新版《建设工程工程量清单计价标准》改革为“推荐性标准”。“新版计价标准”的发布与施行，是住建部贯彻落实党中央关于全面深化改革的决定精神在工程造价行业的具体体现，有利于充分发挥市场计价主体与广大造价专业人员的主动性、创新型，不仅为“合约造价”的推进提供了技术标准的保障，也为治理“行业内卷”，提倡个性化咨询、开展差异化计价创造了条件。其次是大力倡导个性化咨询、差异化计价、增值型服务。“合约造价”的核心，是突出合约在工程造价形成过程中的地位与作用，结束简单地依赖“套定额”或“选软件”的习惯性计价方法，转变为由造价专业人员针对不同具体工程项目，通过“清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价”，最终以合同的形式确定其价格。“合约造价”的个性化特色，不仅可以有效治理“行业内卷”，还会实实在在地为服务对象提供增值性服务。陕价协已经为行业树立了通过“合约造价”而完成的“全过程工程咨询暨EPC项目咨询示范项目”，可供全行业借鉴与复制。第三是积极鼓励专业造价人员更新、提升专业技能，以适应“合约造价”对于人才的新需求。推进“合约造价”建设，归根到底，要靠人才，要靠广大专业造价人员来推进、来落实。面对当前不断变化的市场环境，对于广大专业人员来讲，不要怨天尤人，不是要求市场如何适应自己，而是自己如何去适应市场不断变化的新需求，不要固步于常规的计量计价技能，而是要增强创新意识，积极创新服务技能，大胆开拓新业务、探索新模式、培育新业态。

第三、关于推进“数字造价”的着力点：推进“数字造价”建设，既是行业实现高质量发展的当务之急，又是必须长期坚持的基本方向。为此，陕价协为推动行业数字化转型升级，已于2021年和今年先后研究制定发布了两版“指导意见”。今年发布的“指导意见2.0”，简要总结了近年来行业数字化转型的成绩，系统提出了今后一定时期内的数字化转型的战略方向与战略目标，并重点明确了数字化转型的关键技术与重点领域，突出了落实转型的工作着力点。“指导意见2.0”既是一份原则性的指导意见，也具有“团体技术标准”的功能，具有很强的技术操作性。在推进“数字造价”建设中，其具体的工作着力点，按照“指导意见2.0”落实即可，笔者不再赘叙。

     三、关于大力推进“三个造价建设”、构建行业发展新格局

大力推进“三个造价建设”，作为“十五五”时期工程造价行业的战略目标与战略举措，其核心目的在于构建起行业发展的新格局。这种新格局应当从以下几个方面来体现：

第一、将当前定位为高端市场的业务板块逐步实现常态化，让高端市场的具体内涵动态化。大家知道，陕价协在四年前将全过程工程咨询、EPC项目咨询、PPP项目咨询定位为高端市场。全行业围绕开拓高端市场不断深化改革、大胆试点探索，不仅创建了一批高端市场的典型案例，还培育出了高端市场的“示范项目”，企业营业收入中的高端市场业务收入的比重逐年提升。但是这三大高端业务的市场开拓并不尽人意。三大高端业务中全过程工程咨询是核心、是基础，EPC项目咨询与PPP项目咨询可视为其衍生业务。全过程工程咨询目前仍存在着突出的短板：一是咨询链条不全，往往将工程实施阶段的“全过程咨询”视为“全过程工程咨询”，不仅忽视了工程决策阶段的咨询，对于工程运维阶段的咨询基本上还未涉足；二是业务融合度不深，由于受全过程工程咨询试点阶段所谓“1+N”起步工作思路的影响，在全面推进全过程工程咨询中仍然简单地套用“1+N”，不会在业务融合上下功夫、探新路，咨询内涵、流程、成果仍处于“几张皮”，全咨的效果则大打折扣；三是缺乏创新意识，未掌握个性化服务的基本功。全过程工程咨询作为工程咨询领域的一种新型业态，既需要对现行咨询业态进行深度融合，更重在大胆创新，包括服务理念创新、业务内涵创新、技术措施创新，实现从“法律法规、标准规范的落实者、监督者”向“价值创造者”的转变。在整个“十五五”期间，既应满怀信心地实现这一转变，更应当探索发现更高端更前沿的新业态，让高端业务具体内涵与形式活起来、动起来，让高端市场中的新质生产力成为行业高质量发展的新引擎。

第二、不断拓展工程造价咨询业务边界，实现从传统服务商向价值创造者的转变。所谓工程造价咨询业务边界，并没有一条看得见摸得着的“边界线”，而是不同企业在长期经营活动中各自所形成业务范围。但总体上看，全行业业务范围偏窄，长期固守的“照图计量计价”“小圈圈”，已经到了非“破圈”不可的时候了！“破圈经营”的当务之急，首先是向前向后拓展造价咨询服务链条，向前重点拓展投融资策划与投融资决策咨询，以及投资估算与设计概算的精准编制与审核，让短板成为长项；同时向运维阶段延伸，让全过程造价咨询延伸为项目全生命周期造价咨询。其次，向深度融合现行各工程咨询业务内涵拓展，走出“1+N”的初级阶段，重构业务内涵、服务团队、服务流程、质量标准、成果提交方式，让全过程工程咨询成为“新常态”。第三，向城市更新、老旧小区改造、历史建筑修缮、工业项目改造升级等难度不小、但收益可能甚微，以往不愿做、也不会做的项目延伸，让新建项目与老旧项目改造维修并驾齐驱，这将是行业发展的必然。

第三、紧跟以人工智能为引领的数字技术应用前沿，重构工程造价咨询的新业态。以人工智能为引领的数字技术必将带来工程造价行业颠覆性的变革。施行落实好《陕西省工程造价咨询企业数字化转型指导意见2.0》，应当从每一个企业做起，从每一个专业技术人员做起，首先让僵死的数据活起来、动起来、用起来，再逐步让数字赋能变成活生生的现实。