中科院地理所方创琳谈“镇改市”：就地城镇化主战场

　　近日，国家发改委、财政部、国土部等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（以下简称《通知》），部署新型城镇化综合试点任务。其中要求建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。《通知》还要求各省选择符合条件的不同层级市、镇作为试点在8月底前上报发改委。

　　业界普遍认为，此番“镇改市”试点是对《国家新型城镇化规划（2014年—2020年）》中“加强分类指导”、“地方政府因地制宜”、“鼓励探索创新和试点先行”的进一步贯彻落实。中国科学院地理所区域与城市规划设计研究中心主任方创琳在接受中国经济时报记者采访时认为，先行试点成功后逐步推开，能有效降低城镇化成本，同时也降低了不稳定因素出现的风险。

　　据统计，目前全国建制镇已达到1．92万个。根据第六次人口普查资料显示，目前常住人口10万以上的建制镇全国约150个。其中，常住人口为10万—20万的建制镇有140多个，常住人口超过20万～50万人以上的建制镇约有10个。

　　“当初政府做城市规划的时候是按照镇的建制、规模、基础设施和公共服务设施来进行配套的，而当承载的人口总量超过了小城市、中等城市或者大城市的规模时，就会出现严重的超载和超负荷运转。”方创琳认为这种“小马拉大车”的现象严重制约了城镇化的发展，这是另外一种“小城镇病”。

　　“镇改市”试点的推进将有利于新型城镇化的建设，方创琳认为，小城镇和建制镇是未来新型城镇化中农民就地、就近市民化最主要的载体。开展“镇改市”试点能有效降低城镇化的综合成本，同时降低社会改革的风险。

　　“镇改市试点是在国家推进新型城镇化的大背景下提出的，未来要把小城镇或者建制镇作为实现农业人口就近、就地市民化的一个主要阵地。”方创琳介绍说。

　　当行政区划体制与高速发展的经济社会结构不相配时，一些强镇各方面已具备城市的体量，但行政体制上仍受控于上级县政府，不相匹配的财权和事权使得城镇经济发展受到严重的制约。

　　方创琳将这种现象比喻成“小马拉大车”。他进一步解释说，当初政府做城市规划的时候是按照镇的建制、规模、基础设施来进行配套的，而当承载的人口总量超过了小城市、中等城市或者大城市的规模时，就会出现严重的超载和超负荷运转。比如交通、水电供给、基础设施建设等是按照小城镇的人口来配备的，而经过几年的人口流动后，小城镇的人口规模成倍扩张，但规划仍没有变，就会形成低标准承载过多人口，这势必会带来交通拥堵，水电供应紧张，教育、医疗资源不够用等一系列问题。

　　城市有日益严重的“城市病”，方创琳认为城镇的这种现象是“城镇病”，他表示，“城镇病”需借新型城镇化的契机来化解。“单靠现有建制镇的行政体制没法解决‘城镇病’，因为现在建制镇没有财权和行政审批权，只有做事的权利，无法开展工作。要解决‘城镇病’就必须在行政体制上做出规划调整。”

　　建制镇扮演着国家新型城镇化战略中一个重要的角色。方创琳认为，新型城镇化提出把城市群作为新型城镇化的主体形态，这是一个方面，但我们必须关注另一个方面，全国上万个小城镇和建制镇应该形成农民就地、就近市民化最主要的载体。

　　“小城镇或者建制镇是国家推进城乡发展一体化的主战场。”方创琳介绍说，目前建制镇对国家城镇化的贡献率已经由1990年的50.2％左右降低到2010年的34.4％，大量人口涌入大城市和特大城市，加剧了大城市和特大城市日益严重的“城市病”。如何将人口就地城镇化，缓解大城市的压力，那么就要改变建制镇现有的行政体制，通过镇改市，建设好小城镇，才能吸引人口留在镇中，才能提升建制镇对城镇化的贡献率。若做好这一点，城乡一体化便能实现，同时大城市病、小城镇病也会得到缓解。也是基于这样的背景，国家提出了县改市、镇改市等方案。

《通知》中提出了镇改市的两种方案：一种是选择若干镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作，而新设城市需履行法定程序报国务院审批。另一种是赋予吸纳人口多、经济实力强的镇相应的人口和经济规模管理权，这是在试点镇行政级别不提高的前提下，实施强镇扩权，建立“镇级市”。

　　在方创琳看来，第一种例如河北燕郊镇常住人口80万人以上，就必须撤镇设市，否则问题会越来越多。第二种“镇级市”的出现是由于我国近年来一些地方发展受到严重制约，很多镇若不强制扩权将举步维艰。于是很多地方设立镇级市，采取行政级别不动，下放发展权、财权、人权、事权这四权的方式来发展当地经济。这样可以回避行政级别变动的复杂问题。从经济发展的角度任其发展，从行政区划的角度，仍归县来管辖。这样有利于国家积极稳妥地推进新型城镇化。

　　第一类是特大城市和大城市的郊区，未被纳入城市规划建设区范围内的常住人口超过10万人以上的建制镇，这些可以直接改市。比如河北燕郊镇人口规模以超过80万人，应该直接改市。

　　第二类独立工矿区所在建制镇，人口10万人以上，离主城区比较远的时候可以直接改市。

　　第三类少数民族自治州所在地的建制镇应该直接改市，目前全国30个少数民族自治州中，有的州府所在地是建制镇，这种情况应该镇改市。

　　第四类少数民族自治县符合条件的情况下，要直接把少数民族自治县改成县级民族自治市。要考虑少数民族的特殊性，在人口规模方面要适当放宽限制。将民族自治地区的新型城镇化融入国家新型城镇化大格局。

　　最后一类，从国家安全的角度考虑，分布在沿边地区的一些建制镇、口岸镇，为了推动国家的边防安全，固疆稳边，或者开展自由贸易区，应在许可范围内兼顾人口规模优先考虑镇改市。

　　从现实意义角度讲，方创琳认为，“镇级市”要真正成为城市，也就意味着户籍管理、行政司法、土地要素、财税分配、项目审批、投资规模、城市建设等一系列体制机制上的变化，“镇级市”的事权、财权、人权都将与城市公共服务与有效管理的需求相对应。

　　具体来说，镇改市能解决很多现实问题。方创琳表示，首先，原来的镇受行政建制上的制约，招商引资等方面存在不被认可的现象，而改成市后，可以按照标准配套更加齐全的基础设施，同时土地也更容易获取。这就可以将大城市和特大城市的一些产业转移到镇改成的市里，进而缓解大城市压力。

　　其次，可以吸引农业转移人口进入到改后的市里，有利于就地城镇化，农民不需要去大城市便可以市民化，这样对日益严重的城市病也能起到缓解作用。同时，农村人口也转移到镇改市里，城乡发展一体化便能实现。

　　此外，从中国城市整体布局方面讲，有利于形成良性互动发展的城市空间结构。

　　无疑，镇改市的推进，将大大推进农业转移人口市民化，使其享有与城镇居民同等的就业、养老、医疗、教育等公共服务。

　　对此，方创琳认为，这必然带来权力在不同层级政府之间分配格局的重组。可能带来短期不稳定因素，增加行政管理的人员和行政管理的成本，但长期看有利于优化城市格局，解决“大城市病”和“小城镇病”的问题。镇改市后会有独立的财权、独立自主权和发展权，改市后可以独立支配发展资金，可以建设城市、配套公共服务设施，会使百姓的生活更加便利。（来源：中国经济新闻网）

 

 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　责任编辑/张维