陕西：和衷共济　辟出城镇化建设新路子

　　回顾陕西历史，早在汉朝时期，使者张骞就曾西出长安，开辟了历史上中国第一条对外开放之路。

　　时隔两千多年，2013年9月7日，习近平总书记提出共建丝绸之路经济带重大构想，推开中国向西开放的大门。

　　那么，新的历史时期下，作为古丝绸之路起点的陕西，近年来在新型城镇化建设方面给与了哪些政策支持，具体实施了哪些工作，效果如何？

　　“城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。”——去年12月份召开的中央城镇化工作会议在明确我国未来推进城镇化主要任务时这样提到。

　　未来十年，城镇化作为最大内需潜力的“新四化”必定成为中国经济的总抓手。

　　近年来，陕西省委、省政府推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。特别是在2011年确定了31个重点示范镇建设的目标和任务后，特别值得一提的是，截止2012年，全省城镇化率首次突破50%达到50.02%，111万农民进城落户，比上年提高2.72个百分点，提升速度在全国31个省市中居第一。

　　2013年我省35个重点示范镇全年新开工建设项目508个，完成投资102.6亿元，占全年计划任务的128.2%，基本实现了“三年出形象”的目标。其他小城镇建设也取得较大进展，31个文化旅游名镇（街区）规划全部编制完成，启动建设项目103个，完成投资13.26亿元。省上跟踪指导考核的16个市级重点镇参照省级重点示范镇建设模式，加快推进。

　　2013年4月27日，中共陕西省委、陕西省人民政府联合颁布《关于加快推进城乡发展一体化 促进城乡共同繁荣的若干意见》明确指出，当前和今后较长一个时期我省推进城乡发展一体化和农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十八大和省第十二次党代会精神，坚持“四化同步”战略，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，按照“城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当”的要求，以“三强一富一美”为目标，不断创新农业生产经营体制，进一步提高县域工业化和城镇化水平，大幅增加农民收入，加快推进城乡发展一体化步伐，促进城乡共同繁荣。

　　2013年7月16日，陕西省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于加快建设全省重点示范镇和文化旅游名镇（街区）有关事项的通知》明确，新增4个渭河沿线省级重点示范镇：眉县常兴镇、杨凌示范区杨陵区揉谷镇、高陵县泾渭镇、潼关县秦东镇，按省委省政府打造沿渭河优美小镇的要求，省住建厅将打造特色各异的渭河景观带，发展绿色产业。今年至2015年，陕西省将分年度给予每镇1000亩城乡建设用地增减挂钩指标；2013年至2017年，省级财政给予每镇每年1000万元专项资金支持。而2011年省政府确定的31个重点示范镇，由省级财政连续三年给予每镇每年1000万元专项资金支持的政策，将延续执行两年。2014年至2015年，陕西省从31个镇每镇每年1000万元专项资金中拿出300万元；2016年至2017年，从新列入的4个镇每镇每年1000万元专项资金中拿出200万元，以“以奖代补”形式，在年底奖励成绩显著的镇。此外，从今年开始到2015年，每年底将评选出5至8个建设成效显著的市级重点镇，一次性奖励每镇600亩城乡建设用地增减挂钩指标和600万元专项资金。

　　全面启动31个文化旅游名镇（街区）建设。2013年起至2015年，省上分批次给予每镇（街区）200亩城乡建设用地增减挂钩指标，省级财政给予每镇每年500万元资金专项支持。

　　与此同时，省上还赋予重点示范镇县级经济、社会管理权限，扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权，创新户籍制度改革，进一步增强重点示范镇建设的内生动力，积极探索培育镇级市。

　　按照城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当的要求，我省重点示范镇累计开工建设项目1420个，完成投资215亿元，镇区建成面积共扩大了14.8平方公里，吸纳人口15.38万人，提升全省城镇化水平0.4个百分点。

　　富平县庄里镇、黄陵县店头镇、洛川县交口河镇、华县瓜坡镇依托驻镇大型企业，实行镇企共建；阎良区关山镇、蓝田县汤峪镇、长安区滦镇通过整理“空壳村”，盘活土地资源，积极推进“两个平衡”；商州区沙河子镇、汉滨区恒口镇、靖边县东坑镇等镇将示范镇建设与保障房建设、农民进城、移民搬迁等重点工作结合起来，快速聚集人口。

　　除了继续投资建设35个省级重点示范镇外，省上还启动了新增的沿渭河4个省级重点示范镇建设工作，同时全面确立了31个文化旅游名镇（街区）建设工作，省委、省政府同时还确定31个景观特色鲜明、文化底蕴深厚、旅游资源丰富、发展潜力较大的文化旅游名镇进行重点支持，每年省级财政安排1.55亿元专项支持资金，从而实现公共服务均等，收入水平相当，与重点示范镇建设相互补充，相得益彰。

　　以日前刚位列省上表彰奖励的“2013年度文化旅游名镇（街区）建设先进镇（街区）”之一的武功县武功镇为例。近年来，先后依托自身后稷教民稼穑之圣地、大汉忠臣苏武的故乡、唐太宗李世民的诞生地的独特历史地位，以及镇域内创新、爱国、感恩、睿智、勤奋的“五大文化”和“武功八景”等深厚文化底蕴和巨大开发潜力，实行旅游资源整合、打包开发、联动经营，全力打造“千年古镇、大爱之都”品牌，努力推进文化旅游名镇建设。

　　为了进加快统筹城乡发展，进一步缩小各市区县城乡差距，实现城乡一体化，省上还重点选择了神木县大柳塔镇等16个区位优势明显、产业发展强劲、发展潜力较大、县镇两级政府积极性高的市级重点镇，省上跟踪指导考核。这些镇将省里直接给予土地资金支持的“拉车式”政策转变为以奖代补激励先进的"推车式"政策，进一步激发市、县、镇的主动性和积极性。考虑到区位优势、城镇安全、产业基础和发展潜力等方面因素，省上在关中地区沿渭城市确定了眉县常兴镇、杨凌示范区揉古镇、高陵县泾渭镇、潼关县秦东镇等8个城镇作为沿渭小镇重点打造。

　　尤为值得一提的是，连续两年排名全省重点示范镇建设第一名的杨陵区五泉镇，紧紧围绕杨凌现代农业示范园区建设，把发展种养业、农产品加工业和流通运输业作为镇域主导产业。现如今，一座座设施农业大棚如雨后春笋拔地而起，一栋栋新颖别致的居民楼交相辉映，体育场、中小学校、幼儿园已经全面投入使用，镇中心广场、公园已初具雏形，新农民、新景象随处可见……需要特别指出的是，这只是我省小城镇建设成果的一个缩影。

　　新型农村社区是城镇化体系的末端节点。2013年，省上在继续抓好21个省级新型农村社区试点建设的基础上，再遴选一批新型农村社区，采取省、市、县分级包抓的方式，力争用3年左右时间，培育建设1000个规模适度、设施完善、产业发展、生活便利、管理有序、生态宜居的标准化新型农村社区，确保20%的农村社区化，居住人口占农村人口的25%。

　　在全国积极探索统筹城乡发展方式的浪潮中，西安市高陵县独辟蹊径，巧借泾河工业园区发展，探索出了一条用发展带动统筹，用统筹促进民生的统筹城乡发展新路子，让农村变为城市，让农民变为市民，让就业转变为二三产业。 作为全省首批增减挂钩试点之一的东樊村，通过公开出让形式拍卖东樊村节余的302亩增减挂钩指标，获得1.963亿元收益，筹集村庄改造资金1.715亿元用于新农村社区建设，解决了建设新区最大的资金问题。

　　突出新区模块建设，严格实施标准化建设，抓好产业发展，推进“扩权强镇”改革，拓宽小城镇建设融资渠道，引导社会资金参与，提高管理水平，建立规章制度。

　　坚持开发与保护并重，完善控制性详细规划和各类专项规划，建立健全五年项目库。优先推进镇区环境综合整治，建设配套设施，快速提升文化旅游名镇整体形象。

　　省住房和城乡建设厅将指导8个沿渭镇利用渭河治理综合效应，发挥渭河水资源、滩涂资源和生态资源优势，发展设施农业、生态农业、生态湖泊等观光旅游产业。

　　对省上跟踪指导考核的市级重点镇实行动态替补调整，今年确定18个镇，参照省级重点示范镇建设理念加快建设，年底评出5-8个先进镇给予资金土地奖励。

　　建立古村落档案，编制实施保护规划。按照“抓点带面、沿渭先行、整体推进”的总体思路，研究制定支持新型农村社区的支持政策，21个新型农村社区试点建设。

　　我省推进城镇化应坚持以人为核心，以关中城市群为主体，按照“建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的总体思路，推进以人为本、四化同步、科学布局、绿色发展、文化传承的新型城镇化。坚持扩张“增量”与消化“存量”并举，以城镇化重点发展区为重点，分类推进陕南、关中、陕北不同区域协调发展，为建设“三个陕西”奠定坚实基础。

　　对此，具体要做到：一是优化城镇空间格局，构建“一核四极、一群多区、两轴两带、三走廊”的省域城镇体系新格局。二是提升关中城市群的战略地位，推动关中城市群建设成为丝绸之路经济带的战略支撑点，中西部地区产业发展引领区。三是推进关中、陕南、陕北三大区域协调发展，关中地区以城市群和沿渭城镇建设为重点，陕北地区以产城融合和生态城镇建设为重点，陕南地区以城镇建设引领工业化、农业现代化发展。四是强化城镇产业支撑，形成“关中先进制造、陕北能源化工、陕南绿色产业”的发展格局。五是推进城乡一体化发展，加快重点县城和重点示范镇、文化旅游名镇建设，开展村庄环境综合整治，建设新型农村社区。六是提升城镇综合承载能力，加强市政基础设施和公共服务设施建设，完善城镇功能，科学确定城镇增长边界，优化城镇内部空间布局。

　　大力推进城乡统筹发展，努力走出一条城乡一体、产城融合、集约高效、生态宜居的新型城镇化道路。坚持以人为本理念。突出基础设施和公共服务体系建设；加快地下空间开发，优化市政管网建设，加大绿化美化亮化净化力度，切实解决停车难、如厕难、通行难等问题。做美规划彰显特色。体现地域特色、文化传承和历史记忆；要严厉打击各类违法违规建设行为，维护规划的权威性和管控约束作用。强化产业支撑带动。加快产业结构调整和优化升级，改造提升传统产业，壮大特色产业及旅游三产服务业。大力推进项目建设。支持县级城市发挥区位、资源和产业优势，谋划实施一批特色优势产业项目，走特色发展、错位发展、协调发展的路子；大力开展“美丽乡村”、“宜居村庄”创建活动，打造环境优美、生活甜美、社会和美的新农村。提高城镇管理水平。加快“数字城市”建设，把城市管理的责任细化、夯实到每个社会主体和公民身上，构建人人参与城市管理的良好格局。加强生态环境保护。大力开展植树造林和恢复保护湿地活动，切实保障生态环境安全；要严格土地用途管制，构建集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。加大改革创新力度。鼓励和引导社会资本参与城镇建设；推进土地管理及户籍制度改革，切实保障农民的合法权益；要完善就业创业培训、改变将社会福利保障与户籍属性进行捆绑的做法，推进公共服务均等化。

　　新型城镇化需要摒弃以“土地城市化+拆迁建楼”的“摊大饼”雷同城市化模式，充分依托自然山水和人文条件，做好“山、水、城、景、人”文章，使城镇建设用地保山护水、道路规划通山顺水、建筑布局显山露水、景观设计借山傍水、空间组织依山亲水、绿化建设绿山青水，形成人流、物流、资金流、技术流、信息流聚集区，辐射带动周边区域发展；围绕完善旅游“吃、住、行、游、购、娱”六要素，大力发展旅行社业、旅游餐饮业、旅游运输业、休闲娱乐、商务会展等旅游产业；加速发展新型旅游工业，建设旅游商品、旅游特色纪念品展览、土特产综合性园区，开发有地域文化元素的旅游纪念工艺品，发展壮大清洁能源、绿色食品工业，形成旅游商品产业集群；把散落的“珍珠”串起来，变成旅游“珍珠链”、“产业链”；将旅游发展的理念和城市建设的理念有机融合，优势互补。

　　新型城镇化应是地方特色鲜明、产业优势明显、生态环境优美、基础设施完善、城乡统筹发展的城镇体系。具体要遵循理论创新，坚持科学规划；服务于人是根本，必须牢固树立以人为本思想，一切为了人、方便人，时时处处体现人性化设计、人性化建设、人性化管理，真正让城乡居民均等的享受到生活上的舒适和便利；根据各地资源禀赋和产业特点，做到以产兴城，以城促产，产城融合，互动发展；鼓励群众参与，把尊重民意、维护民利放在首位，妥善处理征地拆迁问题，充分保障失地群众利益，引导群众发展产业，使他们在城镇化发展中最先受益，成为支持城镇建设的中坚力量；多元融资，建立以市场化运作为主、整合项目资金为辅、县级财政投入为弥补的投入模式。

　　城镇化建设是陕西乃至全国今后一个时期统筹城乡发展的主要战略方向。陕北地区近年来迅猛发展的煤油能源产业，全面促进了城镇化建设的跨越发展。然而，陕北地区因为其特殊的地理区位条件，使得大多县域内城镇由于基础设施建设滞后、文教卫生软实力滞后、产业开发进程滞后而造成城镇集聚能力弱；另一方面，由于城镇原本的管理机制、职能和经营体制缺失而引发城镇经营机制弱。对此，加快推进实施陕北地区的城镇化建设应该从提升城镇集聚能力和经营能力两个角度入手。前者的具体实施办法是要融入矿区，做强设施；关注人才，做强保障；建设园区，做强产业。后则则需要从加强领导，强化决策；深化改革，强化落实；灵活方法，强化推进等方面全力推进。

　　首先要转变政府职能，以及镇、村两级干部群众的思想观念，严厉杜绝"等、靠、要"。新型社区的基本建设必须要有最基本的公共服务配套，诸如交通、卫生院、幼儿园、文体活动场所，只有配套齐备，才能做到公共服务均等化，让农民真正享受到市民化的便捷生活。针对每个村、每个社区不同的地理区位、百姓劳作习惯、生活方式理念等实际，对照借鉴同等条件下的先进建设推进模式，但切忌千篇一律，千村一面。也就是说既要借鉴经验，但要充分考虑各地的实际状况，制定因地制宜的新村建设方案。当然，以人为本是前提，以群众的意见为主。在实现资金和土地两个平衡方面，城乡建设用地的土地增减挂钩就是一种很好的办法，既能节约土地，又能获得资金。

　　推进城镇化“做美城市，做强县城，做大集镇，做好社区”四个层次是有机联系的整体，要建立顶层设计的思路。城镇化标准应该因地制宜，考虑到陕西三大区域的特色和资源的基本情况，提出不同层次的推进标准。不能为了做美做强做大而搞大拆大建，要特别强调生态环境的保护和历史文化的保护，如一些古镇、古建筑的保护，城市建设不能搞千篇一律。不管大城市、小城镇，还是农村相对集中居住的社区，关键是要把人的城镇化放在首位。

　　在新型城镇化发展中要注重城市在国民经济发展中的引擎作用，注重建设美丽乡村对提升整体环境的作用，更要注重丝路经济带建设过程中与周边各省的合作。

　　建议陕西新型城镇化格局关注三个层次：关中城市群、市县和镇村三级，扁平化设置城市层级，以大带小发展，综合考核，促进资源流动。同时，研究要战略和城镇化两条腿走路，重点研究城镇化的抓手，思考陕西融入丝路经济带和中央要什么、省级政府做什么、给市县政府引导什么，指标体系要有连续性和评价性。（来源：陕西日报）

 

 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　责任编辑/姜美娟