公租房廉租房并轨运营尚待政策和立法支撑
近年来，随着我国各地公租房供应增多，租赁型保障房的覆盖面已从最低收入人群扩大至中低收入人群，多元化的保障体系已经基本满足了各地城镇不同收入群体的住房需求。在此背景下，适时将廉租房向公租房并轨，实行租补分离，明收明补，根据住户不同收入情况给予适当租金补贴的愿望，成为我国各地不少老百姓新的保障需求。其实质意义就在于使公租房向更多中低收入者敞开。
例如，当廉租房的居住者收入提升后，即可考虑其是否够上公租房政策的覆盖面。而为解决随着廉租房居住者收入提升而使其成为公租房政策覆盖对象的这一新问题，“并轨”公租、廉租房，对保障对象实施“租补分离、梯度补贴”值得提倡。也就是说，当廉租房租户生活条件变好后，就可以让其转为公租房租户，只不过让其多交一点租金，不用搬家。具体而言，就是让公租、廉租户都住一个保障房小区内。这一做法，目前在国家层面已得到支持。
早在2011年10月，时任国务院副总理的李克强同志在考察北京市保障性安居工程建设情况时就特别强调，要逐步将廉租房向公租房并轨。鉴此，笔者通过相关调研认为，在目前核定收入难度大、法律法规不完善等情况下，如果对保障房供应类别分得太细，将廉租房和公租房分开管理，既容易增加寻租空间和资源浪费，亦容易造成配租需求房源与实际房源供应不平衡的问题。因此，公租房和廉租房在我省（四川省，编者注）完全可实行二者“统筹建设，并轨运营”以及“市场定价（准市场价）、分档补贴、租补分离”的运行机制。也就是说，我省在保障房的建设过程中，完全可不再区分廉租房和公租房，即既可由政府投资建设，也可通过政策引导，吸引包括民间资金在内的社会资金投资建设。为提高廉租房和公租房的运营效率，其运营管理主体亦可与建设主体相分离。
那么，公租房和廉租房的并轨运营，具体应作哪些方面的政策和法规的具体规定呢？
一、为完善我国各地公租房廉租房并轨运营的相关支持政策，建议各地省级政府有必要在相关文件中作出如下明确规定：
（一）公租房、廉租房的租赁服务和政府补贴分别实施、平行操作、有机结合。在其具体操作中，受托运营机构负责公租房日常运营管理，按市场机制运营，依规定标准收取租金。政府（或用工单位）向承租人发放的租赁补贴，专项用于支付房租，可以直接划到受托运营机构或出租人的账户。符合条件的保障对象也可以到市场上租赁住房并申请相应标准的租赁补贴。租金方面应实施廉租房与公租房并轨的市场化租金结合分级补贴制度（也就是实行公租和廉租的梯度补贴标准），即租金标准参照项目周边住房市场租金水平确定，政府对住房面积和收入不同而符合取得廉租住房实物配租补贴、廉租住房租房补贴和公共经济租赁房租房补贴这“三种补贴”条件的承租家庭，应发放不同标准的租房补贴。
（二）公租房、廉租房并轨应立足于有效增进投资建设和运营机构的合理收益，有利于吸引社会资金参与，有利于体现“差额补贴”原则，有利于根据承租人困难程度和补贴程度的不同较好地体现政策的公平性。同时，政府对保障对象的补贴由“暗补”变“明补”，应着眼于根据保障对象收入水平的变化而适时调整补贴金额，最终是为形成完善的保障性住房退出机制。
（三）公租房、廉租房不能因并轨使过去享受廉租房政策群体的利益受到损害。为此，各级政府应综合评估公租房的供求关系，加大财政资金投入，确保符合条件的困难群体的租房需求。
（四）公租房、廉租房的并轨运营工作，要防止因其并轨而带来的住房保障工作的缩水。为此，各级政府应预防一些部门或地方借并轨之机，缩减住房保障水平，减少土地供应。同时，地方政府及其有关部门应及时出台相应的并轨办法和管理细则，对今后公租房的供应对象、资金来源、土地供应和监管等，都应在各地依法制定的并轨办法和管理细则中予以明确。
（五）公租房、廉租房的并轨运营并非简单等同于“同一”。各地在实施并轨之后，其廉租房和公租房的制度仍应保持各自的差异性。如根据两者供应对象的不同，政府对廉租房对象即应予以较高的货币补贴。
（六）在各地公租房、廉租房的并轨运营取得一定绩效的前提下，亦可考虑将经济适用房的建设同样并轨到廉租、公租体系之中，以使其保障性住房通过进一步的集中管理而使之成为更理智、更科学、更好操作的一个系统。
二、建议各地省级政府在出台本地公租房、廉租房并轨运营的具体支持政策时，还有必要通过省级人大常委会的立法，对公租房和廉租房的并轨运行作出法规性的具体规定。
虽然从政策来讲，国务院办公厅早在2011年下发的关于保障性安居工程建设和管理的指导性意见中规定，各地应结合各地实际，选择地块，探索以划拨和出让方式加大公共租赁住房供地建房、逐步与廉租住房并轨、简化并实施租赁住房分类保障的途径。但是，由于目前全国各地在执行公租房和廉租房的立项审批程序、资金补助标准、资金来源渠道、建筑面积标准等政策方面尚不一致，因而要实现公租房和廉租房建设的并轨，确实至少应该有先行的省域范畴内的地方性立法支撑。有了地方性立法，政策不统一的问题即有望在法治的规范下得到一定程度的较好解决。
正因如此，通过地方性立法的法治支撑，把公租房和廉租房的并轨运行纳入法治轨道，目前已引起各地省级人大常委会和政府的共同关注。如据近期《四川日报》消息：根据2013年2月25日四川省人大常委会公布的2013年立法计划，在2013年初举行的四川省十二届人大一次会议上，由四川省11位省人大代表共同联名提出的备受关注的《关于制定〈四川省城镇住房保障条例〉的议案》，将于2013年下半年进入审议程序，目前已形成《四川省城镇住房保障条例》初稿。在日前召开的征求《四川省城镇住房保障条例》修改意见的座谈会上，不少代表和专家皆建言：省域范畴内的城镇住房保障工作的立法，应结合本地相关工作的实际，在立法时应重点突出完善公租房和廉租房等保障性住房的准入和退出机制，明确保障对象的准入标准、保障方式、退出条件和后续管理措施以及重点突出加强对保障性住房的申请、审核、公示、轮候、配租、监督、退出等重点环节监督管理方面的规定性内容。同时，代表和专家还建言，在省域范畴内的各地住房公积金增值收益和土地出让净收益中，应提取一定比例的资金用于保障性住房建设，并有必要写入《四川省城镇住房保障条例》之中。有的代表还在建言中提出，《四川省城镇住房保障条例》可规定人均住房建筑面积低于15平方米的新就业职工、外来务工人员等，均应将其纳入公共租赁住房保障范围；本地并轨后的廉租住房同时可转为公租房使用。
而笔者认为，省域范畴内的城镇住房保障工作的立法，除了考虑与廉租房公租房并轨运行的上述相关问题，还要考虑通过地方性立法理顺本省域范畴内保障性住房的如下政策体系问题：
一是建议通过保障性住房立法，在将廉租房和公租房归并为公共租赁住房的基础上，对两者在统筹建设、并轨经营的关系处理上，亦应有明确规定。如可明文规定，对中低收入者分级供应不同的保障住房，可租可售；还需规定，出售的保障房全为共有产权房，使政府既站在“矛盾之上”，又能有效地掌控保障房的全盘运行。推行公租房，可实行租售并举。
二是建议通过保障性住房立法，要针对一些具体问题做出明确规定。如可明文规定，政府每年都要对廉租房投入一定的新房建设和旧房维护的资金；以出售为主的保障房，主要应通过土地优惠、减免税费和低息贷款等方式来实现；对廉租房与公租房的合并及建设供应，应属城巿政府领导，不应存在组织障碍。
三是建议通过保障性住房立法，进一步解决好省域范畴内广大居民特别是中低收入者的住房问题。具体的办法主要是：对高收入者供应商品房；对中收入者供应经济适用住房，对中低收入者供应公租房。因为，只有实行住房社会保障和住房商品化相结合的住房制度，才能在“十二五”期内增大保障房建设规模。
四是建议省域范畴内的保障性住房立法的工作重点，应放在理顺中低收入者保障房体系上。因为，“十二五”的保障房建设规划，是按照现行的廉租房、经济适用住房、公租房和棚户区改造等项目来安排的。因此，有不少保障对象建议，在“十二五”期间，应集中主要精力，保质保量地完成全省既定的廉租房、经济适用住房、公租房和棚户区改造等项目建设的宏伟目标，使之成为完善我省保障房体系建设的坚实物质基础。
来源：中国建设报 （责任编辑：宋小乐）